Originally published as part of the review procedure on the Parliament website
Statement on the draft federal law amending the Universities Act 2002 – UG, the Higher Education Quality Assurance Act – HS-QSG and the Higher Education Act 2005 – HG
The Independent Student Faction Lists of Austria (FLÖ) are a politically independent electoral group in the ÖH Federal Representation, with many years of experience in representation work. One of their core competencies has always been and remains student law at Austrian universities. Therefore, FLÖ submits this statement on the draft federal law amending the Universities Act 2002, the Higher Education Quality Assurance Act, and the Higher Education Act 2005. Members of FLÖ have also contributed to several statements at university and federal level that address many important points in greater detail. Particular reference is made to the statements of HTU Wien, HTU Graz, ÖH BOKU, ÖH PHOÖ, ÖH Med Wien, HVU VetMed, ÖH JKU, HV PHWien, and the Federal Representation, which we fully support.
FLÖ advocates for free and open access to higher education and for publicly fully funded universities. Education must be a universally accessible good as the foundation for the further development of society and the improvement of our lives, especially for financially disadvantaged students, first-generation students, and third-country nationals. The university and higher education system also bears the important role of personal development and communal problem-solving competence. None of these points are addressed in the present amendment. On the contrary, under the guise of “efficiency and binding commitment,” an attempt is being made to tighten the screws on students and introduce restrictions that would mean exclusion from studies for many students.
In the following, individual important aspects of the present amendment are discussed in detail.
Gender equality and the Working Group for Equal Treatment (§§ 2, 3, 20b, 42, 99 UG; §§ 9, 21, 31a HG)
We welcome the planned change of wording from “equality of women and men” to “gender equality” as well as the anchoring of gender equality as one of the guiding principles. We continue to support the explicit mention of the promotion of women in the UG, but we miss further legally anchored, concrete steps and goals to underline the importance of this issue.
Furthermore, it is positive to highlight that the powers and scope of action for the Working Group for Equal Treatment are being expanded. However, in our view, an even more far-reaching expansion that does not only consider exhaustively enumerated forms of discrimination would be desirable.
ECTS workload (§ 14 (2a) UG, § 58 (12) UG; § 22 (2) HS-QSG; § 33 (2a) HG, § 42 (2) HG)
At many universities, there is an imbalance between the workload required for courses and the ECTS credits awarded for them. The goal of adjusting awarded ECTS credits to the workload of courses is therefore welcomed by FLÖ. However, we note that the changes proposed in the review draft are not yet comprehensive enough. The evaluation provided for in the new § 14 (2a) UG represents only the first step. It should be clearly stipulated that the Senate and its collegial bodies are in any case entitled to receive the results of these evaluations, since these bodies are then responsible for taking the evaluation results into account in curricula.
Furthermore, we would like to note that although § 58 (12) UG provides for a distribution of ECTS credits according to workload, it does not seem realistic that these changes can be implemented by the entry into force on 1 May 2021. Moreover, not only curricular changes to the allocation of ECTS credits are needed, but also the inclusion of a legal obligation for teaching staff to adjust the scope of the course based on the evaluation results and the ECTS volume specified in the curriculum. This could be stipulated in § 76 UG.
University Council (§ 21 UG)
A justification for the nomination to the University Council as required in paragraph 6 is a step towards greater transparency in the appointment of the university's governing body. Unfortunately, the restriction of political incompatibility to the federal and state level represents a step in the wrong direction and can quickly lead to conflicts of interest, especially with simultaneous membership in the University Council and city or municipal politics at the university location. We therefore advocate for retaining § 21(4) UG in its current form.
Expansion of powers of the Rectorate & disempowerment of the Senate (§§ 22, 23b, 25 UG)
We view with great concern the many agenda items that, according to the draft, are to move from the competence of the Senates to those of the Rectorates and University Councils.
An initiative right for changes to study plans and a curricular directive competence in the hands of the rectorates constitute a deep encroachment on the core competencies of the senates and thus on the decision-making authority of teachers and students. It should be emphasized here that structural guidelines always also constitute an intervention in content, because both aspects are constantly intertwined when creating curricula. We view the addition that these guidelines are to be issued “on the basis of the performance agreement” with particular criticism. We see this expansion of the ministry's ability to influence the university, especially teaching, as an intervention in the constitutional autonomy of universities and reject it outright.
Furthermore, in addition to its fundamental problems, the directive competence is extremely vaguely formulated. It is not clear which measures can be taken as a result and where the structural area of study design ends and the content-related area begins.
A disempowerment of the Senate and the associated de-democratization of universities upon the first re-election of the rectorates (§ 23b (1) UG) is also to be strictly rejected. A hearing of the Senate is not sufficient to give the body that can best assess the competence of the rectorates the right to choose that it is entitled to.
Definitions of terms in study law (§ 51 (2) Z13 UG; § 35 Z37 HG)
The definition of a degree program along the lines of core subjects, which are also inadequately defined, is not in the spirit of the Bologna Process. We recommend aligning this concept with the intended module structure. Furthermore, we refer in this regard particularly to the statement of the ÖH.
Rights and obligations of students (§ 59 UG; § 62 HG)
The proposed amendment to § 59 (2) UG and § 62 (1) HG respectively is intended to impose on students the normative obligation to structure their studies with a view to completing them quickly. This clearly contradicts the goal of „striving for education and autonomy of the individual through science“ in § 1 UG as well as the university principle of freedom of learning according to § 2 (4) UG and § 59 (1) UG and must therefore be deleted without replacement.
We strictly reject the possibility provided for in the amendment to § 59 (5) UG that a certain amount of “subject-specific knowledge” in the form of ECTS credits may be required for student participation in collegial bodies. In particular, the term “subject-specific” is undefined in this regard and, based on experience at universities where such a regulation already exists, leads to massive interpretation and implementation problems. In general, this amendment constitutes an unjustified unequal treatment of students in the affected bodies and thus also an encroachment on the group of people who can help shape democratic processes at universities. Moreover, the proposed regulation constitutes an intervention in the autonomy of democratically elected university student representations, which is why it is to be strictly rejected.
Minimum study performance (§ 59a UG; § 63a HG)
Taking into account the social situation of students as well as the objectives of both Austrian legislation and the Bologna Process, these paragraphs can only be rejected as completely inappropriate. In particular, the proposed regulation is seen as contradicting the following educational goals and regulations:
- No data whatsoever was provided to justify the measure. Neither the number of affected students nor an estimate of the hoped-for effect was quantified. A regulation with such far-reaching consequences for individuals must not under any circumstances be implemented without factual evidence. Such evidence is found neither in the regulatory impact assessment (WFA) nor in the explanatory notes.
- In the interest of the broad qualification of graduates, it is counterproductive to restrict them in the free acquisition of knowledge during their studies. A qualification profile with numerous extracurricular competencies gained through voluntary work or work experience is of enormous advantage in later professional life.
- This measure reinforces tendencies toward a school-like and selective system and thus prevents the teaching of the ability for self-organized learning. The university is thereby hindered in fulfilling its task of contributing to the personal development of students.
- It is the task of the legislator to enable students to complete their studies successfully according to their life circumstances. This regulation does not correspond to this goal in any way.
- The Bologna Process envisions lifelong learning as one of its central objectives. This regulation actively deprives people in later working life, particularly those with full-time jobs and families, of their right to education.
- The minimum study performance prevents the possibility of concentrating on a main degree program and completing supplementary courses through other degree programs. This is extremely detrimental to an interdisciplinary approach and acts like a restriction of multiple degree programs through the back door.
In terms of content, further reasons to reject this regulation are accumulating.
Students who cannot devote themselves fully to their studies—whether due to caregiving responsibilities, health issues, mental health problems, or the need to pursue gainful employment—are disregarded. In this context, a leave of absence is usually an inadequate tool for accommodating the diverse life realities of these students, since no examination credits can be earned during the leave and their studies thus come to a complete standstill. Students could, upon the (usually unexpected) occurrence of grounds for leave, be confronted with the fait accompli that they can resume their studies in at least 10 (!) years at the end of the leave if they had not yet earned enough ECTS credits at the time of its commencement.
If the actual goal is to make it easier for students to progress in their studies, further restrictions are clearly the wrong approach. Instead, measures to promote and support students should be implemented and the removal of structural barriers in studies should be advanced.
We fear a deterioration in the sociodemographic composition of the student body if the introduction of a minimum study performance requirement is actually enforced. This is particularly problematic in light of the fact that, even currently, the likelihood of beginning a university degree depends on the highest level of parental education, as shown by the Student Social Survey 2019.
Assessment of examinations (§ 59b (1) UA)
In principle, it is commendable that the university must organize examination operations so that students can actually deliver the performance required of them, but without legal consequences for instructors or the institution, it is unfortunately completely useless. Experience shows that the four-week deadline for issuing a certificate after the performance to be assessed has been delivered, already legally anchored in § 74 (4) UA, is frequently not met in many places without any consequences. The question arises as to what the renewed inclusion of a similarly designed provision is supposed to achieve when the existing one already often remains without effect.
Under the present draft, students are exmatriculated and barred from re-enrolling for ten years. However, they have no legal protection in the event of failure on the part of the institution or instructors. This is untenable.
Rather than introducing an additional provision without consequences, it would make more sense to use the date of performance delivery rather than the date of assessment, as this would make it clear that students cannot be excluded from their studies due to delayed grading times.
Learning Agreements (§ 59b UA; § 63b HG)
This amendment leaves the impression that delayed completions in bachelor's and diploma programs are solely attributable to a lack of student motivation. Instead of improving study conditions, anchoring initiatives such as completion scholarships nationwide, and finally fully funding degree programs with capacity bottlenecks in courses, students are being pushed into a legally not fully clarified, possibly private-law contractual structure. It is not clear what consequences an institution is to expect if it fails to comply with the Learning Agreement. Likewise, apart from “no refund of the tuition fee,” no further consequences for students in the event of non-compliance are defined. A reference to the statutes of the individual institutions to specify these agreements is also missing from this draft.
Without a restriction of the possible consequences, this creates massive legal uncertainty, both on the part of students and on the part of institutions. The joint efforts of instructors and students under § 1 UA are not given due consideration when universities assume an immense position of power when concluding contracts.
The announced rewards tend to mask existing problems rather than create genuinely innovative incentives. Prioritization in courses ignores curricular provisions and points to the problem of inadequate funding when sufficient capacities for an orderly course of study are lacking. This must be addressed through additional resources and appropriate infrastructure, not through unfair advantages for students.
The entire provision on Learning Agreements must either be fundamentally reconceptualized or deleted.
Admission deadlines and notification of continuation (§§ 61, 62 UA; §§ 51, 55 HG)
In the proposed version, the grace period is drastically shortened or eliminated, and the grounds for admission during the grace period are severely reduced without substantive justification. We vehemently reject this amendment. The proposed shortening of the grace period significantly restricts flexibility and planning certainty, particularly for students from third countries, and creates unnecessary hurdles. It cannot be in the government's interest to make access to university education more difficult for purely bureaucratic reasons. This provision also constitutes a direct contradiction to the stated goal of “shortening the duration of bachelor's and diploma programs.” The shortening of the grace period artificially extends the duration of study in many programs, thereby harming not only students.
The possible elimination of admission to consecutive master's programs poses a risk of delayed study progress, as those affected would have to wait up to a semester for admission to the master's program. This likewise contradicts the ministry's defined goal of shortening study duration and increasing efficiency. We therefore strongly recommend reinstating the corresponding formulations.
Special university entrance qualification (§ 65 UA; § 52d HG)
We welcome the removal of paragraphs (2) and (3). Providing proof of admission to a degree program in the country where general university entrance qualification was obtained posed a massive hurdle for many students from third countries wishing to begin their studies in Austria.
Verlust der Zulassung durch negative Prüfungsantritte (§§ 66 (4), 77 UG)
Eine der Erleichterungen der vorliegenden Novelle betrifft die Befristung, dass akademische Grade nach 30 Jahren nicht mehr aberkannt werden können. Damit könnte der fatale Eindruck entstehen, dass jemand mit wiederholtem Plagiarismus im Studium dauerhaft akademische Grade führt, diese ehrlichen Studierenden mit “zu vielen” negativen Prüfungsantritten aber auf Dauer verwehrt werden. Daher wäre es konsequent, die Cooling-Off-Phase von einem Jahr Studienunterbrechung nicht nur innerhalb der StEOP zu belassen, sondern auf alle Prüfungen auszudehnen.
Beurlaubung (§ 67 UG, § 58 HG)
Wir begrüßen die Flexibilisierung der Beantragung von Beurlaubungen, besonders da diese nun auch während dem Semester möglich sein soll, wenn ein unerwarteter Grund eintritt. Andererseits werden aber die Gründe für eine Beurlaubung reduziert, indem die Möglichkeit entfällt, dass weitere Gründe in der Satzung der Hochschule festgelegt werden können. Diese Restriktion lehnen wir ab, da durch individuelle Gründe auf die jeweiligen Verhältnisse an den einzelnen Hochschulen eingegangen wird und Studierende durch deren Wegfall weniger Möglichkeiten für eine Beurlaubung hätten. Wir appellieren hier für die Eigenständigkeit der Hochschulen. Die Beurlaubungsgründe sollen keinesfalls als verallgemeinertes Dogma im Universitäts- und Hochschulgesetz verankert werden! Wir appellieren hier für die Eigenständigkeit der Hochschulen. Die Beurlaubungsgründe sollen keinesfalls als verallgemeinertes Dogma im Universitäts- und Hochschulgesetz verankert werden!
Auch ein Einschränken der Beurlaubungsmöglichkeiten im ersten Semester widerspricht den Lebensrealitäten vieler Studierender, die aufgrund von Präsenzdienst oder anderen Hinderungen nicht am ersten Semester teilnehmen können; besonders nur jährlich angebotene Aufnahmeverfahren sind hier nicht zweckdienlich.
Prüfungstermine (§§ 76 und 76a UG; §§ 42a und 42b HG)
Die FLÖ lehnen eine Reduktion von Prüfungsterminen und die Streichung der Vorgabe zur Verteilung über das Semester ab und sehen in diesem Punkt geradezu einen kompletten Widerspruch zu den Zielen der Novelle, die Studienaktivität sowie die Studierbarkeit zu steigern. Damit werden Studierende in ihrer Prüfungsplanung behindert und Prüfungen stärker hin zu Zeiten verschoben, in denen eine gleichzeitige Vorbereitung auf mehrere verschiedene Lehrveranstaltungen notwendig ist. Eine Erhaltung des bestehenden Mindestausmaßes von drei Terminen pro Semester mit einer Verteilung auf Anfang, Mitte und Ende des Semesters ist zielführender und wird daher vehement von uns gefordert.
Die Aufnahme von Mindestanforderungen an digitale Prüfungen ist erfreulich. Leider fehlt auch hier eine rechtliche Absicherung für Studierende elektronische Prüfungen, auch ohne Zustimmung zu Überwachung und Aufzeichnung ablegen zu können. Die letzten Monate haben außerdem gezeigt, dass zum Teil finanziell schwächere Studierenden durch hohe technische und räumliche Anforderungen benachteiligt oder gar von der Möglichkeit einer digitalen Prüfung ausgeschlossen werden. Hier braucht es klare gesetzliche Rahmenbedingungen, die allen eine Teilnahme ermöglichen.
Andere Änderungen an den Prüfungen, speziell im Bereich der rechtzeitigen Bekanntgabe von Modalitäten, sind im Sinne der Rechtssicherheit für Studierende grundsätzlich begrüßenswert. Eine Einschränkung der Spezifikation auf die angegebene Mindestanzahl an Prüfungsterminen wäre wünschenswert, da in vielen Studien zusätzliche Prüfungstermine auch während des Semesters vereinbart werden können, was bei genügend möglichen Terminen erstrebenswert ist. Weitere Änderungsvorschläge finden sich in den oben verwiesenen Stellungnahmen.
Anerkennung (§ 78 UG; § 56 HG)
Als FLÖ möchten wir die Änderungen bezüglich der Anerkennungen positiv hervorheben. Insbesondere die Umsetzung des Lissabonner Anerkennungsübereinkommen im Sinne einer “Beweislastumkehr” für die Anerkennungen von Lehrveranstaltungen und weiteren Studienleistungen sehen wir als einen wichtigen Schritt und begrüßen die vorgeschlagene Regelung grundsätzlich sehr.
Studierende, die Vorerfahrungen von Berufsbildenden höheren Schulen oder Allgemeinbildenden höheren Schulen nachweisen können, haben weiterhin die Möglichkeit Lehrveranstaltungen angerechnet zu bekommen. Auch berufstätige Studierende sollen in Zukunft die Chance erhalten ausserschulische Erfahrungen angerechnet zu bekommen. Dies ist positiv hervorzuheben, jedoch ist es nicht ersichtlich, warum Anerkennungen von Vorqualifikationen nur mehr im 1. Semester eingereicht werden können. Im Gegenteil entstehen hier Probleme bezüglich vorziehbaren ECTS-Anrechnungspunkten vor der vollständigen Absolvierung der StEOP.
Eine erleichterte Anerkennung von Vorqualifikationen kann einen wichtigen Beitrag zur Durchlässigkeit im tertiären Bildungssektor leisten. Anmerken möchten wir hier, dass die Definition der hier erforderlichen Validierungen (§ 51(2) Z 38 UG) sehr viel Spielraum lässt und somit bei der Anrechnung möglicherweise Unterschiede zwischen verschiedenen Hochschulen entstehen.
Verjährung von Plagiarismus (§ 89 UG)
Es ist aus unserer Sicht absolut nicht nachvollziehbar, warum ein unrechtmäßig erworbener akademischer Grad nach 30 Jahren rechtmäßig sein soll. Wissenschaftliche Integrität sollte lebenslang gewürdigt werden.
(Verkürzte) Berufungsverfahren (§§ 98, 99 und 99a UG)
Wir betrachten die Änderungen bei den Berufungen von von Professuren mit Sorge, stehen sie doch für eine fortwährende Einschränkung der Mitbestimmungsrechte der Studierenden und eine stärkere Konzentration auf ein weisungsbefugtes Rektorat. Bereits in den letzten Jahren wurden unter dem Deckmantel der Effizienzsteigerung mit verschiedenen abgekürzten Berufungsverfahren Möglichkeiten geschaffen, vorbei an studentischer Mitbestimmung Professor_innen unbefristet anzustellen. Damit wird die Gemeinschaft der Universität gestört und Richtungsentscheidungen über Forschung und Lehre finden insbesondere unter Vernachlässigung der Studierenden statt. In diesem Kontext lehnen wir auch die geplanten Änderungen an § 99a ab, die ebenfalls Berufungen ohne Mitbestimmung der Studierenden zulassen. Im Gegenteil erachten wir eine Ausweitung der gesetzlich verankerten Mitbestimmungsrechte für Studierendenvertreter_innen im Rahmen von Berufungen nach § 99a und auch nach § 99 für angebracht.
Was die Änderung an ordentlichen Professuren in § 98 angeht, ist es für die FLÖ nicht ersichtlich, welchen Zweck Berufungsbeauftragte nach einer vom Rektorat definierten Liste haben sollen. Im Gegenteil teilen wir die verfassungsrechtlichen Bedenken anderer Institutionen v.a. bezüglich der Weisungsfreiheit von Kollegialorganen, die wir durch diese unnötige Verschränkung von Senat und Rektorat beeinträchtigt sehen; insbesondere ist eine Ersatzbestimmung der berufenen Person durch das Rektorat bei Fristüberschreitung vollkommen inakzeptabel. Eine Setzung von Fristen muss zumindest in sinnvoller Relation zur normalen Verfahrensdauer erfolgen und Eventualitäten durch Studienbetrieb, Urlaubszeit oder Forschungsaufenthalte berücksichtigen.
Habilitation (§ 103 UG)
Die Habilitation oder venia docendi stellt schon durch ihre Definition die Befähigung zur Lehre dar. Es erscheint den FLÖ im Rahmen dieser umfassenden Novelle nicht nachvollziehbar, dass die Verleihung beim Nachweis hervorragender wissenschaftlicher Fähigkeiten erfolgt, aber nur eine mehrmalige Lehrtätigkeit verlangt wird. Daher fordern wir vehement die Angleichung hin zu hervorragender Lehrtätigkeit und eine universitätsautonome Ausgestaltung entsprechender Prüfungsverfahren im Rahmen der Satzung.
Befristete Arbeitsverhältnisse (§ 109 UG)
Wir möchten hier ausdrücklich auf die Stellungnahme der Verbands des wissenschaftlichen und künstlerischen Personals der österreichischen Universitäten (ULV) hinweisen und unterstützen deren Forderungen in Hinblick auf § 109 UG vollinhaltlich.
Inkrafttreten
Die vorliegende Novelle birgt einschneidende Veränderungen in den verschiedensten Bereichen an Universitäten und Pädagogischen Hochschulen. Ein Inkrafttreten beinahe all dieser erneuerten Bestimmungen zum 1. Mai 2021 und das gänzliche Fehlen von Übergangsbestimmungen, insbesondere bei Regelungen zu curricularen und studienrechtlichen Themen, kritisieren wir scharf. Daher fordern wir ein Inkrafttreten der Novelle mit frühestens 1. Oktober 2021 mit passenden Übergangsbestimmungen, wie sie beispielsweise in der Stellungnahme der Österreichischen Hochschülerinnen- und Hochschülerschaft detailliert angeführt sind.
Conclusio
Zusammenfassend kann gesagt werden, dass trotz einiger begrüßenswerter Änderungsvorhaben, die negativen Auswirkungen des Gesetzesentwurfes für Studierende stark überwiegen. Die geplante Verpflichtung zu einem raschen Studienfortschritt und eine Mindeststudienleistung bei sonstiger Exmatrikulation und zehnjähriger (!) Sperre, zeigen deutlich, dass die Lebensrealitäten der Studierenden – nachzulesen z.B. in der Studierenden-Sozialerhebung 2019 – in dieser Novelle vollkommen außen vor gelassen werden. Anstatt im Sinne einer aufgeklärten, modernen Gesellschaft aktiv Diversität (von Studierendenbiografien und Studienverläufen) zu fördern, wird einzig der “lineare Studienverlauf” – Reifeprüfung, ein (!) Studium in Mindestzeit, Berufseinstieg – angestrebt.
Außerdem werden mit dem vorgelegten Gesetzesvorhaben Mitbestimmungsrechte von demokratischen Gremien, insbesondere in Fragen der Studienplanerstellung, wesentlich eingeschränkt und somit die – verfassungsmäßig verbriefte – Autonomie der Universitäten verletzt.
Aus den in dieser Stellungnahme erwogenen Gründen sind die meisten Änderungen, welche diese Novelle mit sich bringt, im Interesse der Studierenden, aber auch im Interesse einer aufgeklärten, breit gebildeten Gesellschaft, abzulehnen.
Wir fordern jedenfalls dringend den Gesetzgeber dazu auf, die Anmerkungen aus unserer Stellungnahme im weiteren Gesetzwerdungsprozess im Sinne aller Studierenden zu berücksichtigen und freuen uns, jenen Prozess weiter unterstützen und begleiten zu dürfen.